پیوست اجتماعی ، راهکاری برای مشارکت اصولی مردم در پروژه‌های اجرایی

یک پژوهشگر اجتماعی، ابلاغ آیین‌نامه پیوست اجتماعی طرح‌ها و برنامه‌های کلان توسعه‌ای توسط دولت را یک اتفاق خوب دانسته و می‌گوید: پیوست اجتماعی یا ارزیابی اجتماعی پروژه‌ها سال‌هاست که در ایران انجام می‌شود، اما اثرگذاری مناسب را نداشته و باید به یک «نهاد» در کشور تبدیل شود.به‌تازگی آیین‌نامه تهیه و تدوین پیوست اجتماعی قانون برنامه ششم توسعه توسط معاون اول رئیس‌جمهوری ابلاغ شد. براساس این آیین‌نامه، تهیه و تدوین پیوست‌های اجتماعی در طراحی همه برنامه‌های کلان توسعه‌ای، ملی و بومی باهدف کنترل آثار محیطی آنها و پیشگیری از ناهنجاری‌ها و آسیب‌های اجتماعی الزامی خواهد بود.

بر این اساس، قرار است سازمان برنامه‌وبودجه همه عناوین برنامه‌های کلان توسعه‌ای، کلان ملی و محلی دستگاه‌های اجرایی مطابق با برنامه ششم توسعه را تهیه کرده و به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کند. پس از آن، همه کارفرمایان دولتی طرح‌های مشمول این مصوبه باید با انتخاب مشاور ذی‌صلاح، مطالعات اجتماعی ناظر بر تأثیر اجرای برنامه‌های مشمول را بر محیط اجتماعی اطراف آنها انجام دهند. صلاحیت این مشاوران توسط سازمان برنامه‌وبودجه تعیین می‌شود.

دستگاه‌های اجرایی و مجریان برنامه‌های کلان توسعه‌ای نیز موظف‌اند گزارش نهایی مطالعات پیوست اجتماعی و همه اسناد و مدارک و داده‌های پشتیبانی با رعایت قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و آیین‌نامه اجرایی آن، پیش از اجرای برنامه کلان توسعه‌ای به مدت حداقل دو ماه روی تارنمای مربوط قرار دهند.اسماعیل غلامپور پژوهشگر اجتماعی در گفت‌وگو با ایرناپلاس از اهمیت پیوست اجتماعی در طرح‌های توسعه‌ای و طریقه اجرایی شدن بهتر آن می‌گوید.

اهمیت پیوست اجتماعی در برنامه‌های کلان توسعه‌ای کشور

ابلاغ آیین‌نامه پیوست اجتماعی طرح‌ها و برنامه‌های کلان توسعه‌ای (موضوع جزء ۲ بند الف ماده ۸۰ برنامه ششم توسعه) کار خوبی است و امیدوارم مطالعه اجتماعی طرح‌ها و برنامه‌های توسعه را تقویت و اثرگذاری آنها را طبق قانون برنامه ششم و آیین‌نامه پیوست اجتماعی بیشتر کند.امیدواریم این آیین‌نامه کمک کند تا پیوست اجتماعی به گفتمانی از توسعه بدل شود که هر اقدام توسعه‌ای (سیاست، برنامه و طرح) با توجه به پیامد آن در همه زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و زیست‌محیطی انجام گیرد. پیوست اجتماعی فقط یک بخش در بین دیگر بخش‌های مطالعه یک طرح توسعه نیست، بلکه ناظر به کلیت توسعه است. باید مدل و پارادایم توسعه را تغییر داد؛ مدلی که ابعاد انسانی، محلی، مشارکتی و دموکراتیک توسعه مورد توجه بیشتری قرار می‌گیرند. در این مدل باید از مشارکت و همراهی اجتماعی در راستای بهبود و پیشرفت جامعه سود جسته شود.

اما نکته این است که پیوست اجتماعی یا ارزیابی اجتماعی، فرهنگی و زیست‌محیطی پروژه‌ها و برنامه‌های توسعه سال‌هاست در ایران انجام می‌شود، اما اثرگذاری مناسب را نداشته و کمتر منبع و مرجع تصمیم‌گیری بوده و پیوست اجتماعی به یک نهاد و گفتمان اثرگذار تبدیل نشده است.وی ادامه می‌دهد: به‌این‌ترتیب، ارزیابی تأثیر اجتماعی و فرهنگی طرح‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای باید به یک «نهاد» تبدیل شود. این به این معنی است که اکنون باوجود اینکه این گفتمان شکل‌گرفته و در اسناد دولتی و رسانه‌ها مطرح است و در طرح‌های توسعه‌ای و عمرانی بخشی به‌عنوان پیوست اجتماعی وجود دارد، اما هنوز در همه طرح‌ها، بازدهی اقتصادی آن در کوتاه‌مدت، در اولویت است.

در بسیاری از طرح‌ها، بخش تحقیقات اجتماعی به نتایجی رسیده است و به کارفرما ارائه شده، اما درنهایت کارفرما و مشاور و پیمانکار، براساس ضرورت‌های اقتصادی (و در تحلیل دیگر براساس اقتصاد سیاسی آن پروژه) اقدام کرده‌اند و نتایج تحقیقات اجتماعی عملاً به کار گرفته نشده است. امیدوارم که این آیین‌نامه، این رویه را تغییر دهد.

پیامدهای نبود این پیوست

به گفته غلامپور، سرمشق یا پارادایم توسعه‌ای در ایران (اگر بتوان به چنین چیزی اشاره کرد)، برای ابعاد محیطی و اجتماعی طرح‌ها و برنامه‌های توسعه، اهمیت ثانوی قائل بوده است. امر اقتصادی طرح و برنامه‌ها (و در تحلیلی انتقادی: اقتصاد سیاسی طرح‌ها و برنامه‌ها) بر امر اجتماعی غلبه داشته است. به همین دلیل است که ما به‌ویژه از دهه ۱۳۵۰ به این‌سو با افزایش درآمدهای نفتی و سرعت گرفتن طرح‌ها و برنامه‌های توسعه، بدون توجه به ابعاد اجتماعی و محیطی آنها، مسائل متعددی را که امروزه با آن درگیریم، ایجاد کرده‌ایم؛ مسائل متعدد زیست‌محیطی، پراکنش نامناسب فضایی جمعیت و رشد بی‌رویه و غیرکارشناسی شهرها، بهره‌وری پایین بسیاری از طرح‌ها، مسائل متعدد اجتماعی و ایجاد نابسامانی‌های اجتماعی، افزایش نابرابری و شکاف‌های اجتماعی و فقر و بسیاری مسائل دیگر، به دلیل نبود رویکرد اجتماعی به طرح‌ها و برنامه‌های توسعه بوده است.البته باید بدانیم که در همان زمان پیش از انقلاب و پس از انقلاب نیز، توجه به ابعاد اجتماعی و محیطی طرح‌ها و برنامه‌های توسعه در اسناد دولتی و مطالعات کارشناسی به‌وفور دیده می‌شود. برای نمونه، مطالعات کارشناسی برنامه‌های توسعه، چه آنها که خارجی‌ها انجام داده‌اند و چه آنها که کارشناسان ایرانی انجام داده‌اند، به این ابعاد توجه داشته‌اند، اما این توجه به مرحله اجرایی نرسیده است. یکی از دلایل آن، ساختار غیردموکراتیک اجرای طرح‌ها و برنامه‌های توسعه بوده است.

پیوست اجتماعی، نوعی گفتمان دموکراتیک توسعه است و تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی و اجرای یک طرح یا برنامه توسعه‌ای را منوط به بازی همه ذی‌نفعان و توجه به فرآیندهای مطالعه، مذاکره و رایزنی است. اما ساختار غیردموکراتیک تصمیم‌گیری و اجرای طرح‌ها و برنامه‌های توسعه و البته ضرورت فوری به نتیجه اقتصادی رسیدن طرح‌ها و برنامه‌های عمرانی، همه مباحث اجتماعی را کنار گذاشته است.
اکنون این مسائل تا حد زیادی وجود دارند و به همین دلیل، صِرف تصویب و ابلاغ آیین‌نامه پیوست اجتماعی نمی‌تواند به تغییر رویه موجود بینجامد، بلکه نیازمند الزام‌هایی است.

نقش آیین‌نامه جدید در کنترل آثار محیطی و پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی

غلامپور می‌افزاید: ‌این آیین‌نامه کمک زیادی می‌کند اما همان‌طور که گفتم، در یک زمینه مساعد و باوجود الزام‌هایی که عرض می‌­کنم: نخست باید بگویم که هر طرح توسعه‌ای، آثار اجتماعی و محیطی خود را دارد. نباید از این آیین‌نامه و کلاً مطالعات پیوست اجتماعی طرح‌های توسعه انتظار داشته باشیم که ۱۰۰ درصد مسائل اجتماعی را حل کنند و اینکه یک طرح توسعه‌ای اجرا شود و مسائلی پیش نیاید.اما طرح پیوست اجتماعی باید سعی کند یک طرح توسعه‌ای، بیشترین سود را برای بیشترین افراد به‌ویژه افراد و گروهای اجتماعی که به‌طور مستقیم متأثر از پروژه هستند، داشته باشد.وی درباره الزام‌هایی که باید برای اثرگذاری این آیین‌نامه وجود داشته باشد، می‌گوید: نخست اینکه پیوست اجتماعی باید پیش از اجرای طرح انجام شود؛ تاکنون بسیاری از مطالعات پیوست اجتماعی یا همان ارزیابی تأثیر اجتماعی پس از اجرای طرح یا در هنگام اجرا انجام شده‌اند که در عمل فقط امری ویترینی بوده است. برای بنده پیش‌آمده که پروژه شهری بزرگی در حال اجراست، و با تماس گرفته‌اند که طرح ارزیابی اثرهای اجتماعی و محیطی آن را بنویسم! خب این مطالعه ممکن است فوایدی داشته باشد، اما در کلیت ماجرا تغییری ایجاد نمی‌کند.

پیوست اجتماعی فقط به معنی یک مطالعه صرف در مورد ابعاد اجتماعی یک طرح و برنامه توسعه و کاربست نتایج آن توسط عاملان دولتی و خصوصی توسعه نیست (که البته ما تاکنون به این مرحله نیز به‌طور مطلوب دست نیافتیم)، بلکه به معنی کنشگری ذی‌نفعان آن طرح و برنامه نیز هست.پیوست اجتماعی برای اثرگذاری بر پروژه عمرانی و بهبود نتایج آن، به‌جای یک مطالعه صرف تحقیقاتی، باید یک پژوهش- کنشAction ) Research ) باشد. در این رویکرد مثلاً در حوزه پروژه‌های روستایی، مردم و اجتماع‌های محلی به‌جای ابژه و مفعول ارزیابی تأثیر، به فاعلان و مشارکت‌کنندگان فعال در پژوهش و پروژه تبدیل می‌شوند.

این نکته به معنای آن است که پیوست اجتماعی، یک امر مطالعاتی بوروکراتیک صرف نیست. جا افتادن فرهنگ پیوست اجتماعی، به معنی پذیرش مداخله و مشارکت ذی‌نفعان عمومی در طرح‌ها و برنامه‌های توسعه است؛ به‌عبارت‌دیگر، دموکراتیک شدن امر توسعه.غلامپور ادامه می‌دهد: این گفتمان به این معنی است که دیگر نمی‌توان و نباید با لودر، مردم ناراضی از یک طرح را جمع کرد، بلکه باید منافع ذی‌نفعان متعدد را در نظر گرفت و تصمیم‌های منصفانه براساس نتایج پیوست اجتماعی گرفت. بنابراین انجام مطالعات اجتماعی با تأکید بر اقدام پژوهی ضروری است، نه اینکه محققان از طرف کارفرما از بالا وارد شده و چند پرسش‌نامه پر کنند و در دفتر کار به تجزیه‌وتحلیل داده‌های پرسش‌نامه‌ای بپردازند.

جذب مشارکت محلی و مردمی و دخالت دادن مردم در امور در فرآیند تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی و اجرای پروژه‌ها و برنامه‌ها، باید هدف پیوست اجتماعی باشد. علاوه بر اینکه نتایج همه طرح‌های مطالعاتی پیوست اجتماعی باید منتشر شود و در کشوی میز مدیران خاک نخورد.بنابراین پیوست اجتماعی باید تکیه‌گاهی برای شنیدن و به رسمیت شناختن صداهایی باشد که شنیده نمی‌شود. در صورت تصمیم برای اجرای پروژه، اقدامات حمایتی، برنامه‌های توانمندسازی و نمونه‌های آن برای اقشار آسیب‌دیده از طرح باید در نظر گرفته شود.نکته بعدی این است که اگر بنا داریم پیوست اجتماعی یک امر ویترینی و بی‌خاصیت نباشد و به الزام‌های گفتمانی آن باور داشته باشیم، باید دریابیم که نتیجه پیوست اجتماعی ممکن است ما را به این نتیجه برساند که طرح و برنامه توسعه‌ای را که تصمیم به اجرای آن داریم، باید کامل کنار بگذاریم و اجرا نکنیم. این پیوست ممکن است اقدامات توسعه‌ای جایگزین پیشنهاد دهد.

در ژاپن برای اجرای یک تصمیم (ساختن یک سد) ۲۷ سال مطالعه و بحث و گفت‌وگو و مذاکره و رایزنی انجام شد و درنهایت دولت تصمیم گرفت آن سد را نسازد. آیا ما در ایران این ظرفیت نهادی را داریم؟ این تازه در مرحله تصمیم‌گیری باید رخ دهد و نه اجرا.در ایران بسیاری از مطالعات پیوست اجتماعی در مرحله اجرا و پس از اجرای یک پروژه عمرانی و توسعه‌ای انجام می‌شود! در همین مرحله نیز، پروژه‌هایی را سراغ دارم که همه مطالعات اجتماعی پس از آن به این نتیجه رسیده‌اند که این طرح مضراتش بیش از فوایدش بوده اما این طرح چون با تصمیم سیاسی اجراشده، هنوز پابرجاست.البته برخی مطالعات نیز با سفارش کارفرما، تأکید بیشتری بر فواید داشته‌ و سعی داشته‌اند آن پروژه را از هر نظر مفید نشان دهند. اما این معنی پیوست اجتماعی نیست. در اینجا به یک نکته بسیار مهم می‌رسیم: قابلیت و ظرفیت پذیرش خطا در سیستم حکمرانی. پیوست اجتماعی از اساس باید این نگرش در مدیران را ایجاد کند که یک تصمیم ممکن است اشتباه باشد و آنها جسارت آن را داشته باشند که از آن تصمیم برگردند. در ایران این جسارت وجود ندارد و به عقب‌نشینی تعبیر می‌شود. پیوست اجتماعی به معنی پاسخگویی نیز هست.

نقش مهم دسترسی آزاد و انتشار داده‌ها و اسناد به دست آمده از مطالعه‌ها

این پژوهشگر می‌گوید:‌هدف پیوست اجتماعی باید این باشد که ملاحظه‌های انسانی و اجتماعی به‌ویژه گروه‌ها و اقشار بی‌صدا در پروژه‌ها و برنامه‌های توسعه در نظر گرفته شود: منافع عمومی، هزینه منافع خصوصی (اقتصاد سیاسی پروژه‌ها) نشود و نظارت اجتماعی بر تصمیم‌گیری و اجرای پروژه‌ها و بهره‌برداری از آن وجود داشته باشد.

اما ممکن است خود این طرح‌های مطالعاتی، به فساد مبتلا شوند کما اینکه تاکنون نیز کم رخ نداده است. فساد این مطالعات از چندجنبه ممکن است رخ دهد: طبق آیین‌نامه، همه کارفرمایان دولتی طرح‌های مشمول این مصوبه، مکلف‌اند با انتخاب مشاور ذی‌صلاح، مطالعه‌های اجتماعی ناظر بر تأثیر اجرای برنامه‌های مشمول را بر محیط اجتماعی اطراف آنها انجام دهند؛ خود این امر، بازاری وسیع برای شرکت‌ها و مؤسسه‌های مطالعاتی و مشاوره ایجاد می‌کند. پول زیادی در این ‌بین است.

غلامپور می‌افزاید: این طرح‌های مطالعاتی به چه کسی، شرکتی، مؤسسه‌ای می‌رسد؟ در چه فرآیندی؟ آیا این فرآیند شفاف است یا اینکه رانت و بهره‌گیری از ارتباطات حرف اول را می‌زند؟ در هر صورت باید مکانیسم قرارداد این طرح‌های مطالعاتی و نتایج آنها شفاف باشد. نکته دوم اینکه ممکن است (و به‌ویژه در طرح‌های مطالعاتی که در هنگام اجرای یک پروژه یا پس از اجرا انجام می‌شوند)، با توجه به وابستگی مشاور پیوست اجتماعی به کارفرما، به دلیل ملاحظه‌هایی، روند مطالعه و نتایج آن مخدوش باشد. انتشار نتایج مطالعات و به داوری عمومی گذاشتن آن می‌تواند برخی از این مسائل را حل کند.

نکته نهایی اینکه این آیین‌نامه در صورتی می‌تواند اثرات خوبی داشته باشد که برای این ملاحظه‌ها و مسائلی که ارائه شد، فکری شود. البته در آیین‌نامه به ملاحظه‌هایی در مورد صلاحیت مشاوران و انتشار نتایج مطالعه‌ها اشاره شده است، اما این ملاحظه‌ها باید در مرحله اجرا، ضمانت اجرایی پیدا کنند.